新版《城市规划编制办法》（以下简称新《办法》）已由建设部于2005年12月31日颁布，并 自2006年4月1日起施行。新《办法》颁布以来，业内立即展开了学习讨论，试图全面领会其精神，准确把握其要旨，但因为新《办法》的条文十分简明扼要， 相关的条文解释尚未配套出台，因此，颇有“不得要领”之感。另外，这些年我国经济一直处于高速增长期，城市建设量大面广，规划编制风生水起，各种新思路、 新观点相互激荡，各种矛盾和困惑交织重叠，规划似乎被推到漩涡之中，使规划师无所适从，有时甚至感叹自己越来越不会编制规划了。对新《办法》的期望，或许 有几分“久旱盼甘霖”的心情，实指望它能对规划的编制起到拨云见雾、指点迷津的功效，未曾想参研之后少有醍醐灌顶、甘露沁心的喜悦。是新《办法》自身尚欠 完善？还是因为信息不对称而导致理解和认识上的偏离？本文试图结合相关背景，对新《办法》作一概略解析，希望对理解和运用新《办法》有所启迪。

　　一、城市规划的角色定位 

　　之所以首先提出这个问题，是因为它可能是开启理解之门的第一把钥匙。如果仅仅从工程技术的角度去发掘新《办法》的亮点，多半是徒劳的。新《办法》的着力点并非放在总结、提炼、升华城市规划编制的纯技术方法和内容，而是贯彻了角色转型的精神。 
　 　从1905年“城市规划”这个名词问世，到1909年英国首部《城市规划法》出台，城市规划学科和职业逐渐萌生、发展、壮大。时至今日，城市规划行业的 具体业务和作用已经得到了社会公认，但城市规划行业自身仍然难以对该学科的定义达成一致①。原因可能有多个方面，但有一点应该认识到：城市规划是在特定的 历史和社会经济背景下发展起来的，这种背景在很大程度上决定了城市规划提出问题的方式、解决问题的思路、预定的决策标准，乃至决策的程序和方式。正是由于 外部背景的变化，使得城市规划面对的问题、预期的目标等各不相同，因此，城市规划的社会功能也处在动态变化之中。例如，我国的城市规划从“国民经济计划的 延续和深化”到“各项建设的综合部署”再到“宏观调控的有效手段”，都意味着城市规划社会功能的转变②。新《办法》结合当前形势和城市规划发展趋势，在总 则第三条开宗明义地对城市规划的角色定位做了表述――“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重 要公共政策之一”。这一条可以作为理解新《办法》的基点。因为角色定位变了，作为城市规划运行系统中重要一环的编制工作也必然要与之相适应，包括编制组 织、编制要求、编制内容等都要体现这种变化，这几部分也就构成了新《办法》的主体框架。 
　　近年来，针对城市规划一系列政策、做法的剧烈变革， 业内的认识不尽一致，见仁见智，这些认识的分歧可能源于对城市规划角色定位的理解不同，所以讨论起来各有所指。为了廓清认识，石楠曾经界分了城市规划的三 个相关范畴（石楠，2005），并用三个圆圈来图示：A为核心圈，代表城市规划的行政职能范畴；B为中间圈，代表城市规划的决策影响范畴；C为外圈，代表 城市规划的学科研究范畴（参见图示1）。三个范畴都言及规划，但所指明显有所不同。需要指出的是，新《办法》主要立足于核心圈A来修订，行政管理指向十分 明显，就是编制的目的主要为了依法行政、依法管理的需要。了解这一点将对理解新《办法》大有裨益。 

　　二、原《办法》的作用与不足 

　 　原《办法》（建设部令第14号）是1990年代初起草，并于1991年9月由建设部颁布实施的。15年来，它在促进城市规划编制工作的规范化、提高城市 规划的科学性和严肃性、推动城市规划技术进步等方面发挥了重要作用。用历史的眼光来看，原《办法》具有较强的系统性和综合性，其编制内容比较完整，在很大 程度上适应了我国城市发展建设的需要，也大体能满足城市规划实施管理的基本要求。其技术方法也比较成熟，并为国内专业技术队伍所熟知和掌握。正是在这个基 础上，形成了一支具有较好空间规划素质和技能的队伍，也逐渐总结出一系列技术标准和规范。 
　　但是，由于原《办法》是在经济体制转轨前制定的， 因此，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，原《办法》的不足就愈发显现出来了。在实践过程中，业内早已发现原《办法》的种种缺陷，并开展了相关研究和 讨论。我们不难列举出种种诟病，但这些诟病的视角不尽相同，它们分属三个范畴。既然这次修订立足于政府行政职能范畴，对原《办法》问题的剖析自然也从这个 角度出发。汪光焘部长认为：原《办法》的不足主要体现在“两个不适应”――一是不适应经济体制转轨的需要，二是不适应政府职能转变的需要。这是基于核心圈 视角对原《办法》不足的高度概括。 
　　经济体制转轨对城市发展进而对城市规划、建设、管理的影响是根本性的。在传统的计划体制下，社会的一切资 源完全为政府所控制，城市发展动力单一，利益冲突不明显。市场体制下，有三个因素对规划产生巨大影响：一是城市发展动力由政府扩展到企业、社会乃至个人， 二是资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥基础性配置作用，三是利益格局出现多元化。这三个因素使得原《办法》很难适应社会主义市场经济运行的需要。 
　　政府职能转变对规划的影响也非常大，过去政府就是经济发展的主体，规划着重要安排建设项目和用地；过去政府取代市场，资源配置由政府一锤定 音，规划自然无需过多考虑市场经济运行规律；过去政府不够重视社会管理，社会规划内容难免会缺失；过去政府公共服务意识薄弱，规划对公共利益的关注和保障 力度也就不够。随着政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，原《办法》显然难以适应。 
　　具体来说，原《办法》的不足体现在以下方面： 
　　1、过度强调政府对资源的统一配置，没有考虑市场经济下市场对资源配置的基础性作用，对市场经济的运行规律缺乏了解，同时，对市场的缺陷也未给予充分重视。因此，原《办法》的“刚性”和“弹性”都不足，规划“控制”和“引导”的力度都不够。 
　　2、在城乡关系上体现了较强的城乡二元结构特点，“城市中心主义”思想浓厚，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用。 
　　3、过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注不够。 
　　4、体现了较强的工程技术特点，缺乏基本的公共政策理念。 
　　5、在编制组织上强调的是单一政府行政部门的责任，缺少其它部门与公众参与的程序保障。 
　　6、编制的目的性、指向性含糊，与行政管理脱节，事倍功半，颇有几分“屠龙术”的特征。 

　　三、修订背景 

　　1、日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控的作用，即要求城市规划更好地处理“确定性”和“不确定性”二者的关系。 
　　2、新一届中央政府强调用科学发展观统领全局，要求城市规划更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。 
　　3、构建和谐社会目标的提出，要求城市规划更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。 
　 　4、近年来，中央政府越来越重视城市规划，相关的政策、文件陆续出台，要求规划编制办法作出积极回应。例如，国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通 知》（国发[2002]13号）；建设部等九部委联合下发《关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知》（建规 [2002]204号）；建设部下发《关于印发〔近期建设规划工作暂行办法〕、〔城市规划强制性内容暂行规定〕的通知》（建规[2002]218号）；建 设部下发《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；建设部下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规 [2005]161号）；国务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国发办[2006]12号）；《城市绿线管理办法》（建设部令 112号）；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）；《城市黄线管理办法》（建设部令144号）；《城市蓝线管理办法》（建设部令145号）。这些文 件精神都必须通过新《办法》予以落实。 
　　5、社会各界对规划的非议逐渐增多，也要求规划革弊鼎新。原计划等《城乡规划法》出台后，全面修订完 善相关法规体系，但由于种种原因，该法未能如期出台。而社会各界针对经济社会发展中存在的突出问题，从不同的规划范畴出发，纷纷把矛头指向规划。例如： “过度”或“虚假”城市化问题；开发区、大学城、形象工程泛滥问题；圈地问题；随意修编规划、盲目扩大规模问题；拆迁上访问题；甚至于网吧危害少年健康成 长问题也归因于城市规划。面对这些责难，规划有不胜重负之感，“只恐双溪蚱蜢舟,载不动许多愁 ”。实际上，这些问题与城市规划有一定关联，但又不是城市规划所能左右的。在经济生活中，城市规划部门并非人们想像中那样强势，在国家层面受制于其它部 委，在地方层面受制于地方政府。很多情况下，城市规划部门是被“裹挟”着前行的，一旦出现问题，又往往被当作“替罪羊”来拷问。因此，如何摆脱这种窘境， 也是规划自身必须反思的。 

　　四、修订过程 

　　2002年国务院下发第13号文 件后，建设部就开始启动了新《办法》修订的前期研究工作。城乡规划司委托中国城市规划设计研究院承担该任务，成立了起草组，首先通过问卷调查对原《办法》 的施行情况进行总结、分析，并结合形势发展需要提出修订的思路。建设部领导高度重视这项工作，就城市规划编制工作的改革多次提出了明确的要求。起草组在长 达两年的时间里，几易其稿，于2004年一季度完成了第一个讨论稿。2004年四季度城乡规划司组织起草组对初稿进行了进一步修改和完善，并报送部领导审 阅，同时发往各省、自治区建设厅、直辖市规划局征求意见。之后，城乡规划司根据建设部领导多次具体指示和各地反馈的意见，对征求意见稿做了多次修改完善， 形成最终的编制办法。 
　　
　　五、修订思路 

　　修订思路取决于对城市规划的角色 定位，也直接决定新《办法》的主体框架。前期调查表明，上下之间、各地区之间对规划的认识分歧较大，难以统一。起草组最早的思路是试图结合中央和地方的事 权划分，将规划按其属性分为两种类别：一种立足于中央政府的意图、确保国家安全和利益、界定中央政府对地方发展事务的干预力度和边界，上下认同后即具有约 束作用，带有“契约”性质，这部分内容带有“政策性”和“刚性”色彩；另一种是立足于地方政府的发展意愿，在给定的约束条件下允许地方政府有一定的应对市 场变化的自主权，这部分内容带有“技术性”和“弹性”色彩，对中央政府来说偏重指引、激励而非强制。这个思路没有被采纳，原因可能是不符合国情。从国际 看，规划体系跟政治体系密切相关，中央集权体制国家，规划权力“偏上”，形成自上而下紧密制约的规划体系，包括机构、编制、管理、实施机制都较强，如日 本、法国。而分权体制国家，规划权力往往下放。例如美国，联邦政府对地方事务的管理权限小，规划权力下放到各州，州政府又下放到各级自制机构，联邦政府主 要通过基金的分配、引导来实现某些政策意图（杨保军、胡天新，2006）。显然，新《办法》的修订思路必须符合国情，必须适应当前的形势。经过几轮讨论， 确定了“六个转变”的基本思路： 
　　1、实现城市规划编制组织方式的转变。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的组织原则，是北京总体 规划的经验总结。将这一经验写入新《办法》，意味着规划编制要从行政手段为主转向政府依法行事、社会广泛监督、公众积极参与，目的是要建立科学、民主的规 划编制程序保障。北京的经验应该更广泛地推广，在北京总体规划编制过程中，形成了“三三四”的工作机制：三家编制单位参与；三级例会制度（市委、市政府专 题会议8次，重要工作协调会议6次，日常工作协调推进会议每周5次以上）；四种参与方式（中央有关部门参与14次，39个市相关部门和19个区县参与，中 方专家200人次和外方专家100次参与，公众参与意见近千条）。通过这种方式，规划的综合协调作用得到加强，地位得到巩固。规划获国务院批准后，北京市 政府要求一切工作（包括各部门的专业规划）就得围绕实施总体规划来进行，规委被政府视为理所当然的综合部门，经常召集其它部门协调解决问题。 
　 　2、实现规划调控和管理范围的转变。过去受城乡二元结构影响，规划重点聚焦于城市，“城”与“乡”的“主”“从”关系十分突出。在规划编制内容上的体现 是中心城内容齐全、设施与功能安排完备，而外围欠缺甚至空白，不少图纸将中心城外围视为无物。在规划管理上的体现是将管理局限在规划区范围，有的甚至局限 在规划建设用地范围，使外围开发建设混乱无序。新《办法》要转向突出强调区域统筹和全市域的城乡统筹发展理念。正如汪部长所言，城市的市长是全市的市长， 并不是中心城的市长，城市总体规划也是全市的规划，并不单是中心城的规划。 
　　3、实现规划思维方式的转变。过去的思维方式基本上是“先图后 底”，先根据发展愿望制定目标，然后有条件要上、没有条件创造条件也要上，没地找地，没水调水，没电搞电，没钱借钱，资源环境条件是作为“临终关怀”来对 待的。新《办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相适应的发展方向、目标和对策，换言 之，发展要跟资源环境相协调，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。例如，某市具有较好的发展机遇，但遭遇土地、水资源发展瓶颈，资金、人才倒是不太欠 缺，希望国家帮助解决这两个瓶颈，比如通过行政区划调整获得一些土地，通过区域水资源调配获得足够水源，以支持经济的继续增长。但得到的答复是，应该根据 这些约束条件制定新的发展目标，转变增长方式，提高增长质量，而不是去延续以往的路子。 
　　4、实现规划重点内容的转变。从确定增长目标、增长速度转向控制合理的环境容量 
和确定科学合理的建设标准；从确定开发建设项目和安排各类建设用地转向对各类资源实施有效保护和制定空间管制政策。 
　　5、实现城市规划功能的转变。即从技术文件转向公共政策。 
　　6、实现城市规划技术方法的转变。从相对狭窄的工程技术领域拓展到相关领域，广泛借鉴其它学科研究成果和方法，积极运用新技术，提倡多学科参与、多部门合作，提高城市规划的科学性。

　　六、修订要求 

　　为了有效指导修订工作，把握好方向，建设部前后提出了几点明确的要求： 
　　1、尽量参照《城乡规划法（修改稿）》的相关内容； 
　　2、重点解决当前城市总体规划修编工作中迫切需要解决的问题，注意体现总体规划的综合性、战略性、前瞻性； 
　　3、分列城市规划编制组织、要求、内容，以强化规划编制过程的行政程序和技术程序，规范规划编制行为，提高规划的严肃性； 
　　4、重点突出规划编制过程中对人文与自然资源、环境和社会公平问题的研究，强化和增加相关的规划内容； 
　　5、充实、增加总体规划纲要的内容要求； 
　　6、明确近期建设规划的作用和内容； 
　　7、明确总体规划、控制性详细规划的强制性内容； 
　　8、为交通、绿地、市政等专项规划的编制提供条件； 
　　9、在对原《办法》作出重大调整的同时，还要充分吸收其合理部分，适当兼顾新老《办法》的延续性，以便平稳过渡。 

　　七、对新《办法》的几点说明 

　　1、新《办法》的定位 
　 　新《办法》是依据正在制定的《城乡规划法》中对“城乡规划体系”的定义来编写的。该法有一条款指出“本法所称城乡规划是指省域城镇体系规划、市规划、镇 规划、乡村集镇规划”（原稿还包括风景名胜区规划，最后删去了），不难看出该定义是立足于各级政府的行政管理职能，而并非学术意义的定义，这预示着城市规 划的公共政策属性要加强③。据此定义，城乡规划的编制体系也与之对应，四个层次的规划构成完整的城乡规划体系。新《办法》为国家按照行政建制设置的“市” 的规划的编制办法，是整个体系中的一个组成部分――市规划（参见图示2）。考虑到县人民政府所在地（城关镇）为县的中心城镇，其功能与城市基本相同，规模 也较一般建制镇为大，因此，规定了其规划编制参照本办法的原则执行。 
　　2、新版《办法》修订的重点 
　　（1）强化规划编制程序，规范规划编制行为。 
　 　原《办法》中关于编制程序的内容很少。近几年的实践表明，规划编制的随意性加大，不问理由、不论原因，有时就是领导一句话就开始修编，带来很大负面影 响。据说中央某领导曾经针对这种情况发问：到底是中央大还是地方大？有人回答说，当然中央大。领导说，既然如此，那为什么国务院批准的规划，地方说改就改 呢？一语切中要害。因此，新《办法》着意明确和规范了城市规划的编制行为，必须按照一定的程序来开展规划编制工作。 
　　（2）体现城市规划的公共政策属性，突出相关内容。 
　　公共政策具有导向功能、调节功能、分配功能。为了体现城市规划的公共政策属性，新《办法》针对当前形势，突出了与之相关的内容，如区域统筹、城乡统筹、人口、城镇化、“三区四线”、空间管制、公共交通、公共服务与公益设施布局、城市安全防灾等。 
　　（3）根据形势发展要求，加强了三块内容。 
　　一是扩展了城市总体规划纲要的内容；二是单列了近期建设规划内容；三是规定了城市总体规划、控制性详细规划的强制性内容。 
　　3、新《办法》的总体框架 
　 　对比原《办法》和新《办法》的总体框架可以发现，新《办法》在结构上有了较大变化（参见图示3）。原《办法》是按规划层次（总体规划、分区规划、详细规 划）排列，每个层次作为一章。新《办法》是按照编制组织、编制要求和编制内容排列，其中的第四章――城市规划编制内容就涵盖了从总体规划到详细规划各个层 次，并且将近期建设规划单独成节。 
　　八、新《办法》主要章节释义

　　1、关于“第一章 总则” 
　　（1）调整了定位，明确新《办法》只适用于国家按照行政建制设置的市。 
　　（2）明确了城市规划编制工作必须遵循的若干基本原则。 
　　2、关于“第二章 城市规划编制组织” 
　　（1）强调了规划编制工作前期研究的必要性。 
　　（2）规定了城市规划修编或调整的程序。 
　　（3）具体规定了“专家领衔、部门合作、公众参与”应该在什么阶段、什么内容上落实，从程序上、制度上保证了城市规划的科学性。 
　　3、关于“第三章 城市规划编制要求” 
　　（1）城市规划编制要确定有关的强制性内容。从加强城市规划的宏观调控作用，提高城市规划的严肃性，严格依法行政的角度出发，提出了城市规划必须将涉及资源、环境、公共安全、公共利益等方面的内容确定为强制性内容，这是原《办法》所没有的。 
　 　（2）不同层次的城市规划编制都必须依据上位的法定规划。从明晰事权，加强规划实施监督管理的角度出发，明确规定了不同层次的规划编制都必须依据上位的 法定规划来进行。原《办法》对依据上位规划的概念界定不是很清晰，这就造成有些城市编制控制性详细规划可以与该市的总体规划没有任何关系；或编制总体规划 与省域城镇体系规划没有关系等。按照新《办法》，这种做法是不允许的。 
　　（3）规定了国家历史文化名城必须编制专项保护规划。 
　　 （4）提出对编制成果和编制单位的原则要求。原《办法》对编制成果提出了一些要求，但对编制单位没有提出相关要求。新《办法》规定“城市规划编制单位应当 严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准”，这意味着“依法规划”不仅是针对政府，也是针对规划编制单位的要 求，同时这也是编制单位的社会责任。 
　　4、关于“第四章 城市规划编制内容” 
　　（1）城市总体规划： 
　　① 强调了总体规划纲要的地位和重要性。 
　 　② 强调了市域城镇体系规划。过去在城市总体规划编制过程中，市域城镇体系规划的内容和方法基本上是沿袭省域城镇体系规划“三结构、一网络”的模式。由于城市 规划的角色定位发生变化，由城市规划走向城乡规划虽然是一字之差，内涵却是根本性改变。由于《城乡规划法》尚未出台，故新《办法》在这个问题上也没有完全 到位，走的是折衷路线，即强调市域城镇体系规划编制的关键内容是要加强市域发展条件的分析，在区域分析研究的基础上，科学地制定城市发展的相关目标和对 策。需要特别指出的是，区域研究中必须树立三个新观念：一是区域资源的扩展观念，要从有形物质资源（矿产、土地、水等）扩展到非物质形态的资源（如技术、 人力资本、制度、文化、社会资本等）；二是区域视野的扩大，全球化时代需要建立起内外结合的经济运转系统，绝对不能就区域论区域；三是发展观的升华，要真 正树立起科学发展观，不能将发展等同于增长，一提发展就想到上项目、铺摊子。新《办法》还要求制定市域城镇协调发展战略，研究市域内城镇与村庄的发展与调 控，协调市域交通设施和其他重大基础设施的共建、共享，协调资源开发与利用、生态环境保护、自然和历史文化遗产保护等相关内容。并增加了整体的空间管制内 容，包括划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区等。 
　　初稿中曾考虑与《城乡规划法》并轨，将市域城镇体系规划分为两个层次：一是带县（市） 的市，主要侧重市域协调规划，在全市域层面依据省域城镇体系规划协调与周边市域的关系并落实相关强制性内容，在本市域内部则协调各市（区、县）的关系；二 是不带县的市和县域，主要侧重城乡统筹规划，作为规划全覆盖的一个基本单元。对中心城市来说，这个全覆盖的范围在市区。这个设想没有被采纳，据说浙江、江 苏已经在开展县（市）域规划的试点工作，其思路不谋而合④。 
　　③中心城区总体规划内容突出了为城市核心地区健康发展确定科学的空间布局和空间 管制措施，特别是从行政管理的角度来制定编制内容，而不是偏重于学术上和纯技术上的探讨。编制办法作为一个部门规章，首先要考虑如何依法行政，如何实施有 效管理。因此，其修订内容的设定与侧重，都是围绕管理展开。 
　　④明确了各类专项规划与城市总体规划的关系。新《办法》专门增设这款要求。因为 在实践中大家普遍感到，城市总体规划在涉及一些专项规划问题时，只能提出原则要求，难以做过深过细的工作，需要借助于专项规划才能达成。所以，这次修订就 城市总体规划与专项规划留了一个接口，主要强调两点：第一，城市总体规划必须要规定专项规划的原则要求；第二，各类专项规划必须依据总体规划。 
　　（2）城市近期建设规划 
　 　2002年国务院下发的13号文件中明确提出了要编制城市近期建设规划，并把它作为宏观经济调控和城市建设控制的重要手段。正在修订的《城乡规划法》也 强调近期建设规划是规划实施的一个重要手段。从规划性质上看，它与总体规划、分区规划、详细规划不完全一样，它属于一种强调实施的行动规划。因此，新《办 法》将它从总体规划内容中分离出来，单独编制，并有意识地强化了近期建设规划的有关内容。需要注意的几点是： 
　　①期限问题：实践中有三种情况，一种是以总体规划完成年后推5年作为近期，二是与政府任期相衔接，三是与城市的国民经济和社会发展规划年限相一致。新《办法》提出原则上应当与国民经济和社会发展规划的年限一致。 
　 　②依据问题：近期建设规划作为总体规划的实施规划，依据当然是总体规划，并不得违背总体规划的强制性内容。实践中情况要复杂些，在总体规划没有修编时， 必须依据已经批准实施的总体规划来编制近期建设规划，不得通过近期建设规划来修改总体规划；在与总体规划同期编制近期建设规划时，应当与总体规划一同报 批，批准以后方能生效（孙安军，2006）。即修编的总体规划未获批准前，近期建设规划的依据不能成立。 
　　另外就是国民经济和社会发展规划是 否作为近期建设规划的依据？由于各个城市政府的认识水平不同，做法上有差异。北京市政府要求“五年计划”必须依据和落实城市总体规划。深圳则提出“双平 台”，利用近期建设规划来衔接各个部门的“规划”，是一种“结合”关系。更多的城市可能是依据“五年计划”，在近期建设规划中去落实“五年计划”所确定的 一系列项目。这个问题比较复杂，涉及到部门关系，所以新《办法》未作明示。实践中可以结合“五年计划”来编制，但依据还是总体规划。 
　　③强调了近期建设规划要分期实施、及时组织编制的原则； 
　　④明确了近期建设规划的编制内容和要求，并要有强制性内容。 
　　（3）城市分区规划 
　　基本延续了原《办法》的内容与要求，只做了两点变动：一是提出了分区划分的原则；二是对规划内容进行了少量调整。 
　　（4）城市详细规划 
　 　变化也不大，主要有两点：一是在控制性详细规划中增加了有关强制性内容的规定；二是在修建性详细规划中将交通影响分析、日照分析等作为重要内容。强调日 照分析主要是从保护公众利益，防止纠纷的角度出发，希望通过该手段明确各类建设工程的空间关系，检验建筑布局是否合理。近年来，市民维权意识增强，规划行 政管理中遇到公众来信、来访最多的就是日照间距问题。过去只是在技术标准规范里提到应该怎么做，在规划管理程序上没有提出相关规定。所以，新《办法》增加 了该项内容。 

　　九、几个相关问题的解释 

　　1、新《办法》与现行《城市规划法》、正在修订的《城乡规划法》的关系 
　　我国的法律法规体系分为三个层次，分别为法律、行政法规、部门规章。新《办法》属于部门规章，它的制定必须依托第一层次的法律。 
　 　新《办法》与现行的《城市规划法》和正在修订的《城乡规划法》的关系，主要体现为“符合”和“衔接”两方面：即符合现行《城市规划法》，衔接正在修订的 《城乡规划法》。符合现行《城市规划法》体现在三个方面：一是与其规定的城市规划制定的原则、精神相一致；二是与现行法律规定的法定规划的规划层次保持一 致，如城市总体规划、分区规划、详细规划都是现行《城市规划法》规定的规划编制层次；三是符合有关的规划内容。 

　　目前，《城乡规划 法》正在征求、协调各部门的意见，尚未提交全国人大审议，因此修订的内容还存在不确定性。新《办法》试图在一些环节上做好衔接，表现在三个方面：一是规划 制定的原则与之一致；二是规划编制的内容保持衔接，如《城乡规划法》提出了城市规划的强制性内容要求，新《办法》就增加这部分内容要求：三是规划编制的组 织程序等与之保持衔接。 
　　总之，新《办法》是在特定时期出台的，它必须既符合“老法”又要衔接“新法”，因此，它具有过渡的特点。 
　　2、在编项目与新《办法》的关系 
　 　新《办法》出台前，一些城市已经开展了城市总体规划的修编工作，如何执行新《办法》呢？建设部城乡规划司经与法规司商讨，提出以“是否进入审批程序”作 为分水岭。即在编项目不管进行到什么阶段，只要没有进入审批程序，就应该符合新《办法》的要求；如果在编项目已经进入审批程序，依据“不溯以往”原则，可 以不执行新《办法》。 
　　3、新《办法》与各种探索类规划的关系 
　　不管是原《办法》还是新《办法》，都只对法定规划做了规定。对不 属于法定规划的各种探索类规划，如概念规划、战略规划、都市区规划等等，都不做规定。因为，从规划行政角度看，这些规划都不具有法律效力，不能依照这些规 划进行建设。如果想作为依法行政的依据，就必须要纳入到法定规划中。 
非法定规划作为一种分析研究问题的方法，编制类型可以多样，思路也可以更加 开阔，并有助于提高规划的研究水平。新《办法》也吸收了非法定规划的一些探索成果，如针对以往城市总体规划编制中对一些重大问题研究不深的现象，提出了借 鉴城市发展战略研究方法和思路，增加了规划编制前期研究的内容等。 

　　十、结语 

　 　新《办法》的修订融汇了许多人的力量，也听取了多方意见，但大方向主要是建设部以及城乡规划司把握的。作为修订单位，中规院许多技术骨干参与了该项工 作，并在此过程中不断加深理解。在实践中我们也遇到一些疑问，正在摸索着寻求解答。孙安军副司长已经给我院做过一次答疑，上文不少内容也是来自他的解释， 当然也是我所认同的那些解释，有些方面还有待实践去完善，并通过制定实施细则来更好地指导编制工作。本文只是作者对新《办法》的一个框架性的解析，限于认 识水平，难免有偏颇之处，仅供参考。 

　　注释： 
　　① 这是令城市规划理论界颇为困惑的一个问题。对比一些国家和一些学者对城市规划的定义，发现差别很大，高度抽象且达成共识的定义似乎还没见到。据有的学者统计，对城市规划的定义不下几十种，其中最有趣的一个定义是“城市规划就是规划师所从事的工作”。 
　 　② 计划经济时期，规划就是国民经济计划的延续和深化，这已为大家所熟知；第二阶段的表述来自《城市规划基本术语标准》，该术语称“城市规划是对一定时期内城 市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”；第三阶段的表述来自中央有关文件和中央领导讲话， 国务院国发（1996）18号文件，国务院中发（1997）11号文件，明确了城市规划是新时期国家对于经济与社会发展的重要宏观调控手段。 
　 　③ 《欧洲城市规划协会章程（1998）》中对城市规划的定义也不是学术意义上的本质抽象和高度概括，它指出：“城市规划是指被称为城乡或城市与区域规划、环 境规划、土地利用规划、物质形态规划的过程”。可以看出，它罗列了各种规划类型，但没揭示和抽象出其本质属性，不过却概括了其共同特点――过程。 
　　④ 这个话题更为敏感和复杂，涉及到的不仅仅是技术问题，还包括行政职能的矛盾与协调、整合，限于篇幅，在这里不作深入讨论。